中國教育后勤協會

高校后勤行業組織特色、功能作用與理想目標

“高校后勤行業組織發展研究”課題組

(注:本課題為中國高等教育學會“十二五”規劃重點課題,課題組長黎玖高 課題組成員皮光純、李異軍、張 強、成冠潤、郗蘊超、陳 鵬、胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋榮。此文為研究成果之三)

一、高校后勤行業特殊性和行業組織特色

1.高校后勤具有綜合性、復雜性特征。高校后勤工作面廣量大,業務范圍涵蓋眾多社會行業,包括學生餐飲、學生公寓、校園物業、水電暖供應、安全保衛、建筑修繕、園林綠化、醫療衛生、賓館服務、交通運輸、幼兒園等等。高校后勤在行業標準、專業培訓、職稱評定、政策法規等方面,與這些社會行業存在業務交集和協作關系。

高校后勤服務對象,主要是在校大學生,后勤人員總數與教學人員大體相當,管理服務涉及許多行業知識、技術技能、法律法規,且長期與人、財、物打交道,要求從業人員具有相應的行業知識、技術技能和良好素養,職業標準高于一般企事業單位。

高校后勤工作跨度很大,看似簡單其實復雜,對行業組織領導層的從業經歷、政策水平、統籌協調能力要求高,對執行層工作人員的實踐經驗、知識結構、專業服務能力要求高。后勤行業組織專職人員的培養理想目標,既是某一方面的專家,又是通曉公共管理的雜家。

2.高校后勤具有公益性、利益主體多元化特征。校內市場是“不完全的市場”,具有“準公共服務”特點,享受稅收優惠政策,實行物價補貼、價格限制和嚴格監管;校方特別強調可控性、維護安全穩定,必須把社會效益放在首位,在保障需求基礎上講究經濟效益。

高校后勤屬于公益性服務,監管水平、效率效益差異很大。為了保證國家優惠政策全部轉化為服務價格優惠,不被低效運行、損失浪費所抵消,不被轉化為員工福利,不被轉化為企業利潤,這就對行業組織的市場監管、行為引導、行業自律能力提出較高的要求。

高校后勤行業組織,成份多元而復雜。既有代表消費者利益、承擔監管責任的學校領導與后勤機關,又有代表服務者利益、不以營利為目的的后勤實體,還有代表經營者利益、依靠營利維持生存發展的社會企業,不是單一的消費者、生產者或經營者組織,需要平衡利益關系、反映多種訴求、提供差異化服務,辦會難度高于普通行業協會。

3.高校后勤教育特色鮮明,屬于跨門類行業。高校后勤屬于特殊服務業,既是高等教育體系的重要組織部分,又是社會市場經濟和服務產業的重要組成部分。既要遵循高等教育規律,滿足高校辦學需要,又要遵循市場經濟規律,發揮市場機制主導作用,還要自覺承擔維護校園穩定的社會責任。高校后勤兼有教育屬性和經濟屬性及某些人為賦予的政治屬性,是一個新興的“榜上無名”的跨門類服務業。全國性行業協會有600多家,都以“服務”為宗旨,唯獨高校后勤協會以“服務育人”為宗旨,是個例外。

根據《國民經濟行業分類與代碼(GB/4754-2011)》,國民經濟各行各業分為A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M、N、O、P、Q、R、S、T共20個門類。

高校學生食堂、學生公寓屬于“住宿和餐飲業”(門類代碼H),校園物業屬于“房地產業”(門類代碼K),校園超市屬于“批發和零售業”(門類代碼F),修繕工程屬于“建筑業”(門類代碼E)……

查閱《國民經濟行業分類與代碼(GB/4754-2011)》,高校后勤行業組織屬于“公共管理、社會保障和社會組織”(門類代碼S)的“社會團體”范圍;如果是學術型“后勤研究會”,則屬于“專業性團體”,代碼為9421;如果是“后勤協會”,則屬于“行業性團體”,代碼為9422。

高校后勤社會化改革,促進了學校后勤產業的形成和發展,同時產生許多市場和經濟矛盾,學術型“高校后勤研究會”難以應對,因此“高校后勤協會”應運而生。現在,高校后勤行業組織,以高校為主要服務對象,必須研究高校發展需求,還要有能力處理市場和經濟問題。為了適應新形勢,高校后勤行業組織保持跨門類的雙重身份;既是教育領域高教學會的一個團體會員(專業性團體),又是經濟領域行業協會的新成員(行業性團體)。

二、政府、高校、后勤、企業需要什么樣的行業組織?——立場差異,期望不同

1.政府需要什么樣的行業組織?——新型政社關系視角

(1)響應政府號召,維護政府權威。從建立純潔政社關系出發,理解政府改革初衷和工作難度,以平等尊重的態度對待政府官員,積極配合政府管理行業和市場。對于政府交辦的事情,盡心盡力去做,不折不扣完成,辦事干凈利落,不討價還價。與此同時,及時向業內傳達政府的聲音,貫徹執行黨的方針政策不走樣,讓政府放心。

(2)積極參政議政,當好行業代言人。代表高校后勤行業聲音,客觀反映行情民意和合理訴求,并向政府建言獻策,提出解決問題的辦法和忠懇建議,發言不走極端、不嘩眾取寵、不固執己見。樂于承擔社會責任,積極參與政府制訂行業規劃、規范標準和政策法規,成為政府信賴的、有見識、有能力的長期合作伙伴。

(3)堅持依法辦會,規范內部治理。堅持按章辦事,程序合法,信息公開,不隨意變通,不打擦邊球,不夾帶私人利益,誠懇歡迎政府、會員、社會監督。實行民主辦會,有事同大家商量,集中行業智慧謀求共同發展,以此凝聚人心、減少矛盾是非、增強自律能力、提高辦會績效,維護業內安定團結,不給政府添麻煩。

(4)端正改革動機,做改革的促進派。苦煉內功,創造條件,通過政府組織評審獲得3A以上資質等級,取得承擔政府轉移職能和購買服務的優先資格。參與政府購買服務的公平競爭,堅持不以營利為目的,只圖為政府提供更多的選擇和滿意的服務。積極承擔政府職能轉移,只為政府分憂解難,不謀求“二政府”地位。

2.高校、后勤需要什么樣的行業組織

(1)堅持服務為本,提供貼心服務。落實中央兩辦“行業協會與行政機關脫鉤”文件精神,行業協會“服務重心從政府向行業、市場、企業轉移”。遴選有理論、有實踐、有熱情的行業精英充實專家委員會和專業委員會,讓改革促進派主導高校后勤論壇和輿論,提高專業化服務水平。

抓緊制訂行規行約、規范標準,做實行業統計、案例搜集、理論研究等項基礎工作,提供高校后勤迫切需要的服務。建立人才、資料、信息庫,讓行業協會成為令人向往、資源富集的人才、信息集散地。以此為基礎,提供高質量的咨詢、信息、培訓服務,引導行業健康發展,促進產業升級。

(2)堅持民主辦會,要名不虛傳。民主辦會是行業協會的生命線,分為民主管理、民主決策、民主監督幾個層面。總體要求嚴格按《行業協會章程》辦事,重要信息公開透明,充分保障不同類型、不同層級會員的知情權、參與權、話語權。

涉及高校后勤的重大事項,既要聽取重量級大學會員的意見,也要聽取廣大非重點高校會員的意見;既要聽取校級領導的意見,也要聽取后勤機關和服務實體的意見。發揚民主不走形式,重要決策提交會議表決,把會員當家作主落到實處。

(3)堅持勤儉辦會,讓每元錢都發揮效益。確立“多渠道籌措經費,精打細算用好經費,讓每一元錢都發揮效益”的辦會理念。做到機構精簡,運行高效,辦事簡約,不講排場;依法用人,不養閑人;節約用人成本、辦公成本、接待成本、交通成本、會務成本,盡可能減少不必要的開支,減輕會員負擔。把堅持“不營利”原則與講究經濟效益高度統一。盡可能擴大財務收入,為增加服務奠定基礎,歡迎廣大會員監督。

(4)堅持高校會員主體地位不動搖。高校后勤為教學、科研、生活服務是永恒的主題,服務育人是顯著特色和優勢所在。高校作為“業主”的地位、學生消費者代言人的身份、對服務企業的選擇權、對校內市場的監管權永遠不會改變。行業組織作為高校后勤行業利益的代表,應當充分尊重各類高校會員的主體地位,尊重其在制訂行規行約、市場規則、規范標準和行業監管、自律方面的知情權、參與權。

3.社會企業需要什么樣的行業組織。期望行業協會成為企業的娘家,保護企業合法權益。

(1)希望在后勤協會享有平等話語權。過去,社會企業要想參加高校后勤研究會,能有自我宣傳的機會,需要交些贊助費或入場費,有被歧視的感覺。現在,成立高校后勤協會,部分企業得以入會,可以名正言順出席會議,他們非常珍惜,希望擴大話語權:一是參與制訂市場規則、行規行約、規范標準的話語權;二是重要決策的表達權、投票表決權;三是協會受政府委托起草政策文件的參與權;這些方面,企業都非常看重。

(2)希望在校內市場與后勤實體公平競爭。現在,社會企業經營高校食堂,只有極少數高校給予“零租賃”待遇,絕大多數高校都要收取營業額5—10%的資產占用費(管理費),而且多把有利位置留給后勤實體,讓社會企業在不利條件下與后勤實體展開競爭。社會企業依靠體制優勢和挖掘潛力,降低原料成本、人工成本、能源成本、管理成本、減少浪費等等壓縮成本,除交納校方費用外還能獲利,但多數認為這不是公平競爭,渴望能夠平等對待。

(3)希望享有和后勤實體同等優惠政策。現在,高校后勤稅收優惠政策,都是短期有效的“通知”之類,政策走向不明確,企業表示不樂觀。當食堂原料價格大幅上漲時,政府學校給予食堂經費補貼,多把社會企業排除在外,有的企業支撐不住放棄經營。社會企業希望協會參與制訂政策時,能從社會公平出發充分反映企業愿望。

(4)希望提供社會企業需要的服務項目。高校后勤市場,表現良好的企業,希望獲得行業協會表彰,或者授予信用等級,能為參與市場競爭加分。高校后勤市場的規模企業,則希望行業協會公布年度市場統計數據,如全國高校餐飲企業100強、全國高校物業企業100強,有利于企業打造知名品牌,擴大行業影響力,并以此擴大市場份額。

三、高校后勤行業組織的功能作用與細化分解

1.行業組織功能作用——頂層設計。

2006年10月8日,中共中央十六屆六中全會作出了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出:“發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”、“發揮行業協會、學會、商會等社會團體的社會功能,為經濟社會發展服務”、“引導各類社會組織加強自身建設,提高自律性和誠信度。”

2014年10月23日,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。”

2.行業組織功能作用——立法進展

2002年2月1日,《上海市行業協會暫行辦法》生效,規定行業協會可以結合本行業的具體情況,承擔以下職責(共10項,具體內容略)。這是關于行業組織作用方面最早的地方性立法。

2006年3月1日,《廣東省行業協會條例》生效,規定行業協會應當發揮提供服務、反映訴求、規范行為的職能作用,根據需要可以從事下列活動(共9項,具體內容略)。與此同時,規定“行業協會不得有下列行為”(共6項),是一項突破。

2009年,全國人大啟動《行業協會商會法》立法程序,并將其作為本屆人大15項立法規劃第一項任務,有多個版本。其中“張經版建議稿”(第二十條)行業協會具有以下職能(共21項,具體內容略),同時規定“行業協會不得從事下列活動(共7項,具體內容略)”。

2013年10月31日,十二屆全國人大常委會立法規劃公布,預算法、資產評估法、稅收征管法等47項法律列入第一類項目(條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案),商業銀行法、電子商務法等21項法律列為第二類項目(需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案),而行業協會商會法、機構編制法等均列為第三類項目,屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。

2015年7月8日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》表示:“加強法律法規制度建設。加快推進行業協會商會立法工作。”、“規范行業協會商會服務行為,發揮對會員的行為引導、規則約束和權益維護作用。”

3.高校后勤行業組織的功能作用——理論研究

2008年12月,上海外國語大學盛裕良副校長負責的教育部發展規劃司課題研究成果《堅持科學發展觀構建新型高校后勤保障體系》一書舉辦首發式,該成果將高校后勤行業組織功能作用分為服務職能、參謀職能、協調職能、評價職能、維權職能、自律職能、管理職能、監督職能8個類別。

實際上,參謀職能即為政府提供服務,連同協調職能、評價職能都屬于“提供服務”范圍;自律職能、管理職能、監督職能都屬于“規范行為”;維權職能,則屬于“反映訴求”。只是把行業組織“提供服務,反映訴求,規范行為”三大類作用進一步細分。

4.新形勢下,高校后勤行業組織應當發揮哪些功能作用

在全面推進依法治國社會背景之下,適應新常態、新規則、新要求,行業組織功能作用應當由法律作出規定。不久的將來,《行業協會商會法》將會對行業協會商會職能作出全面性、概括性的規定。行業協會都會有自己特點,不一定都能發揮法律規定的所有職能。按照高校后勤行業組織發展需要,可將應有職能歸納如下:

(1)宣傳貫徹黨和國家的法律、行政法規、路線、方針和政策,并據此制定行業規則并在會員范圍內監督執行;

(2)組織和開展與本行業發展有關的信用建設;建立信用承諾制度,完善信用記錄,建立綜合信用評級制度。

(3)開展行業經濟發展調查研究,向政府部門提出有關經濟政策和立法意見、建議直至法律、法規或政策草案;制定行業發展規劃,對行業內重大項目進行前期論證;參加政府應急預案的起草和實施;

(4)經政府或行政機關授權進行行業統計,調查、收集、分析和發布行業經濟信息和評估報告;

(5)經政府或行政機關授權,參加本行業的認證,或者組織與本行業有關的認證。對行業生產、經營許可證的頒發提出意見,參與資質審查;

(6)向法定檢測、評估、認證、仲裁、審查等機構推薦人選;經有關機構批準,設立法定檢測、評估、認證、仲裁、審查等分支機構并開展活動;

(7)向政府機關提出制定有關技術標準、行業標準、本行業入市資格的建議,參與有關國家技術標準的制定,主持行業標準的制定,或者以自己名義直接制訂和發布行業標準,建立行業行為規范:

(8)協調解決會員之間、會員與非會員之間、會員與消費者之間涉及市場活動和經營活動的爭議,協調本行業協會與其它行業協會或者其它組織相關事宜。指導會員維權行為,提供法律援助、法律咨詢和法律培訓等活動;

(9)代表本行業接受政府及行政機關與本行業利益攸關的決策論證咨詢,維護會員利益和行業利益。

(10)組織指導會員建立和維護知識產權的活動;

(11)組織市場開拓、業務培訓、技術交流、業務咨詢等服務;印發行業刊物;組織與本行業有關的展銷會、展覽會;參與相關產品的市場建設;

(12)獨立或者與行政機關共同開展行業檢查和行業評比,促進質量管理和監督工作;組織科技成果鑒定和推廣應用:

(13)開展國內外經濟技術交流與合作;

(14)規范行業行為,組織協調調解同行價格等爭議,維護國內市場的公平競爭;對外組織同行業企業的價格聯盟;

(15)指導、幫助企業改善經營管理,提交有關合同示范文稿并要求政府有關部門審訂發布,或者以自己的名義發布行業性合同示范文本并要求行業內實施;

(16)向政府或者有關機構、組織、輿論部門反映會員要求,協調會員關系,發展行業和社會公益事業;

(17)直接向國際性組織或者機構表述本行業會員企業的要求;

(18)在境外建立行業協會的派出機構或者派出代表;

(19)與其它行業協會共同組織行業協會之間的活動;

(20)開展行業協會宗旨允許的業務,依政府采購程序,承擔政府授權或者委托的其它事項;提供法律、法規以及地方性法規、地方性規章未予禁止、會員要求提供的符合行業協會章程的服務。

(21)做好行業協會工作人員的社會福利保障工作。

行業協會不得從事下列活動:

(1)通過制定行業規則或者其它方式壟斷行業市場、國內市場,妨礙公平競爭,損害消費者、非會員的合法權益或者社會公共利益;

(2)向會員亂收費亂攤派,限制會員開展正當的經營活動或者參與其它社會活動;

(3)在會員之間實施歧視性待遇,限制會員同時參加其它行業協會或者參加其它行業協會組織的活動;

(4)利用部分會員經營規模、市場份額等優勢,限制其它會員在行業協會中發揮作用;

(5)興辦與會員企業業務相同的營利性活動;

(6)未經政府及行政機關委托或者授權而行使行政管理職能;

(7)法律、行政法規及章程禁止的其它行為。

(參見張經版《行業協會商會法》建議稿和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》)。

四、高校后勤行業組織的學習對象、理想目標

1.高校后勤行業組織的學習對象

(1)向有業務交集的社會組織學習。分析中國高教學會、中國烹飪協會、中國物業管理協會、中國節能協會、中國教育裝備行業協會等業務聯系多的社會團體,總結其經驗與特色,取其所長,為已所用。

(2)向取得5A級資質行業協會學習。民政部公告取得5A等級資質的全國性行業組織已有50多家,選擇中國建筑業協會、中國核能協會、中國水利協會、中國物流協會等代表性樣本,學習其先進辦會經驗。

(3)向發達國家高校后勤行業組織學習。學習全美高校后勤管理協會(APPA)在行業統計、信息服務、專業人才庫、專家咨詢委員會方面先進經驗。學習法國大學事務中心(CNOUS)在民主辦會、行業統計、成本分析方面先進經驗。學習德國大學生服務中心(STK TENT-WERK)提高專業化服務水平和工作效率方面先進經驗……

2.高校后勤行業組織的理想目標

(1)近期目標:2020年前,在基礎工作、內部治理、工作績效、社會評價方面取得突破性進展;通過民政部組織的專家評審、獲得5A等級資質,進入全國“一流協會”行列,為實現“高校后勤現代化”、進而保障“高等教育現代化”做出貢獻。

(2)理想目標:成為“依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律”的現代社會組織,成為全國高校后勤領域最值得信賴的代言人、最優質服務的提供者、最有號召力的組織者、后勤改革積極推動者、優秀的市場中介和社會組織的先進代表。與國外高校后勤行業組織建立合作關系,成為具有國際影響力的全國性行業組織之一。




2015年12月


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